理论探讨     
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“科技立法工程”在构建科技创新法律体系中的作用
中国科大 费春月 黄翔 宋伟
摘要: 科技立法工程是一种可尝试的进行科技立法的新视角。在构建科技创新法律体系的工作中,不断寻求和论证这种新方法是必要的。本文对科技立法工程的基本理论进行解读,试图找出科技立法工程的应用方法:从抽象推演和案例分析两种角度上探索其在整个科技创新法律体系构建过程中的特殊地位和意义,以便得出在构建科技创新法律体系中引入“科技立法工程”是必要的这一重要结论。
关键词:科技创新;科技法;科技立法工程

当前,我国的科技法律制度还不能最大化地推动科技创新,提升科技法律制度的品质迫在眉睫。优化科技创新法律环境,就必须在构建科技创新法律体系的研究工作中不断寻求新方法,开拓新视角。“科技立法工程”的方法具有良好解决以往难题的潜在价值,引入它是必要的。
1 科技立法工程的基本理论
在研究领域和关注对象上,科技立法工程主要解决“如何创造最大化社会效益与经济效益的科技法律”这一问题,在语义上,科技立法工程解释的基础是立法工程。
1.1 科技立法工程的概念界定
立法工程明显不同于立法的是,立法工程明确要求运用统一化的立法技术全面的、广泛联系的进行立法,强调系统的看待立法中的每个环节。在整个立法活动中,立法工程不仅进行立法规划、立法准备、拟制条文并发布等制定法律的活动,还进行政策与法律的转化与对接、执法与司法等法律应用反馈等与立法相联系的后立法、循环立法[1]等活动。
立法工程又与立法紧密相连。立法是国家机关依照法定职权和程序进行的制定、修改、补充和废止规范性法律文件以及认可法律规范的专有活动[2],主要就是立法准备和具体立法的过程。立法工程在某种程度上也就是一种创造法律的过程,只不过这种过程所依照的规则和程序具体到“利用工程的方法和步骤”而已。
依上文所论,笔者认为,立法工程是把“工程”系统、全面、广泛联系进行问题分析并研究对策、整合资源的方法引入到立法活动中。它利用此种方法通过依次进行立法规划、立法准备、拟制条文并发布、执法与司法等法律应用反馈等与立法相联系的后立法等活动进行循环立法以及利用此种方法进行政策与法律的转化与对接,从而把一切和立法相关的环节和资源都整合到了综合性有机体系中进行统一关联立法的过程。
科技立法工程不过是对立法工程内涵的延伸。科技立法工程是运用立法工程的方法,制定出促进科技创新法律体系的活动。科技立法工程的精髓是在科技法律的创制过程中引入了工程的方法。科技立法工程研究的最主要的两个问题在于:科技立法工程方法在科技创新立法中的意义、可行性以及科技立法工程如何具体实施。科技立法工程如何具体实施主要又包括科技立法工程的方法是什么和方法如何应用(制度如何设计和在科技立法中设计的制度怎样运作)两个问题。本文主要探讨的是其在科技创新立法中的意义,目的是论证在构建科技创新法律体系中引入“科技立法工程”是必要的,并以此为逻辑起点,为进一步研究如何利用其进行具体立法奠定理论基础。
1.2 科技立法工程的主要内容
笔者认为,科技立法工程的主要内容应当包括两个部分:方法的探讨和具体操作。
相比于具体操作的实践倾向,方法探讨更侧重于对基础理论的研究,它是确定具体操作理论的理论基础,依托于具体操作而表露出来。科技立法工程的方法具有层次性,总体上其主要采取了包括系统论和控制论在内的多种有利于整体观测科技类社会关系的研究方法,在一定程度和范围上还会使用信息论,对各种科技关系的调整效果进行分析[3],而为了这些方法能得以应用,又要依靠更细致的方法,如,靠分类整理的方法实现法律关联性的研究等。
具体操作理论首先确定了立法促进科技创新需要开展哪些主要工作、步骤如何,尔后研究如何利用一定的方法(方法来源于方法探讨环节的结论)来实现已确定的工作目标。系统论总领立法活动,具体立法时主要应用信息集成等多种方法,整个立法过程都体现联系、控制的理念,立法时信息高度通融、一旦出现问题便有相应的。按系统论的一般方法,整个科技立法活动主要形成以下闭合循环模型。

2 科技立法工程在构建科技创新法律体系中的重要地位决定其引入之必要
2.1 科技立法工程是促进科技创新法律体系建立的基础
我国的科技法律制度还比较落后,不能满足现代科技发展的需要,当务之急是构建一套统一、系统的科技法律制度和法律环境[4]。在科技法律创新体系研究中,我们试图提出一个新的方法,通过科技立法工程的方法来优化科技立法制度、创造一个更加有利于科技创新的科技法律环境。科技立法工程作为一项具有创新意义的方法,其拥有着具体而又一般的实施方案,科技立法研究工作的创新,有很多方面可以由科技立法工程来实现。
对于科技创新法律体系建立的研究,国内外很多学者都给予了高度的关注[5][6]。然而,我国的科技立法现状仍不容乐观,很多必要的工作(健全专业立法机构、立法评价体系等)还没有开展,科技法理论也有很大的争议 [7]。只有对科技法律关系进行综合、系统考察,通过在科技立法各环节有意的加入人的控制,才能实现良好的立法效果,而科技立法工程正是笔者所研究论证的可进行综合、系统考察的方法。
2.2 科技立法工程更新了科技创新法律体系的构建方法
促进科技创新的法律制度的建立必须要更新观念,在继承原先优秀方法的前提下不断补充新方法,而科技立法工程正在带来更多的方法、提供更多的研究视角。
2.2.1 科技立法工程具有融合多学科理论的新思维
科技创新法律所涉及的内容异常繁复,环境与科技的协调、科技风险的抑制等都纳入了其研究范畴[8],如此庞大的体系构建工程若没有多学科理论(管理学、法学、环境学、政策学等)的支撑,最优化的构建激励创新的科技法律体系便难以实现。科技立法工程具有以法学为基础但不拘泥于此的创新立法思维,融合管理的理念,借助系统工程的基本原理,能有效管理科技立法,协调立法者之间的意见,统一立法过程。科技立法工程还使我们在研究科技创新法律体系时摆脱法学与管理学老死不相往来的观念,放弃“立法管理仅仅是管理学的任务而法学仅仅要解决立什么法”的观念,这些都有利于促进科技创新的立法的研究。
2.2.2 科技立法工程以创新视角来分析科技创新法律体系
科技创新法律体系的构建首先要在逻辑与实践两方面把握各种科技法律规范的相互关系,以此解决科技法律规范的冲突,使科技法律规范统一顺畅,这样科技创新法律体系的良好构建才能实现[9]。整体的构造应当有全局和联系的思维,要有系统的方法做支撑。科技立法工程以理顺科技立法各种规范、及时纠正存在冲突的法律规范为任务,完全沿用以往方法难以达到这种效果。以往的研究不运用系统和整体的观念来看待科技立法,科技立法工程试图突破此种局限,不单一分析几部法律间的规范冲突或仅仅分析科技法律内部规范,不但分析内部法律不协调的原因和解决的一般原则,还关注科技立法与其他法律的衔接与协调。
3 科技立法工程的提出是构建科技创新法律体系的内在要求
总体而言,科技立法工程是激励科技创新的立法的需要。激励科技创新的立法研究到现在已到基本理论初具端倪需加以突破才能发展的阶段。理论突破有两大方面[10],一是提出开创性理论,二是运用已有的理论创新思维、寻求新的解决问题的方法。科技立法工程是我们探寻的一种新方法,它的提出是科技创新立法的内在要求,它的出现是必要的。具体分析,主要有以下几方面决定在构建科技创新法律体系中应用科技立法工程是必要的、有价值的。
3.1 科技法调整对象的特殊性对研究方法的特别要求
科技法调整对象的特殊性决定有必要选用科技立法工程的理论。鉴于科技立法调整的根本对象是科技活动,我们就必须熟知科技规律,掌握科技发展所需要的社会环境[11],而科技立法工程研究科技发展的一般规律[12]。
科学发展的不确定性更要求运用科技立法工程的方法。面对科技的发展,一个国家只有明确科技战略才能建立好有利于科技发展的法制环境,这一任务可通过科技立法工程的系统理论和控制、管理理论来解决。科技的发展会出现我们难以想象的不利后果,什么样的技术是现在看来并不重要但却是未来所急需的,这些都要进行科技预见[13]。不进行科技预见,一方面,科技发展可能出现的弊端就不能为立法所预见、不利后果就难以规避,另一方面,过于害怕科技的弊端而盲目遏制一切新科技的出现与应用也同样会对国家科技的良序发展造成伤害,这些都使科技创新无从谈起。相比于其他部门法的创设仅仅对当前法律间的关系进行强调,科技立法工程强调科技预见[14]。科技立法工程试图改变原先的立法模式,关注科技发展的可能性问题。对预见的好的技术是要进行相应立法,不好的也要进行必要立法,以引导科技的良序发展。
3.2统一化的科技立法趋势对研究方法的特别要求
3.2.1 科技立法工程是科技法律统一法典化的内在要求
科技法律的统一法典在现实环境中出台并不成熟,但这并不说明我国永远不会考虑对科技法律进行统一法典化或体系化建设[15]。科技法律的高度共通性决定着科技统一法典制定的必要,从长远来说,激励科技创新的法律离不开科技法律的统一化建设。
由上论而知,科技法律统一法典化是科技创新法律体系构建工作中的重要步骤,而科技立法工程是科技法律统一法典化的要求,所以,在科技创新法律体系构建工作中引入科技立法工程是必要的。科技立法工程的深入研究可以使科技立法统一法典化在技术上存在的难题得到最佳解决。科技立法工程具有潜在的统一化法典思想,它可以用统一、系统的模式分析问题,其有助于我国科技法的整体位阶抬升和结构升级,最终要达到以科技法律的统一法典化为龙头,具体关键性立法单列相辅助的立法效果。
3.2.2 科技立法工程是建立内部协调与统一的科技法律制度的要求
科技创新法律制度的建立需要科技法律制度内部的协调与统一[16],而科技立法工程可以有效促进内部协调与统一的科技法律制度的建立。首先,科技立法工程可以通过标准性依据衡量立法活动,在最大程度上保证科技法律规范符合科技发展的要求,在源头上解决科技冲突。其次,科技立法工程的实施有利于立法资源的整合与科技立法过程的体系化建设。科技立法工程把各种主要的立法程序都纳入其中进行考察,不但优化了了立法资源的配置,对统一程序、有序实施各种立法活动也是一种制度上的保障。最后,科技立法工程作为一项工程,其本身就是在寻求一个整体化的视野和广泛联系的视角,这些都有助于打破传统的思维模式和方法,提高我们创新性思考的能力,为我们创新立法提供必要的理论价值和相关建议。
3.2.3 科技立法工程较好的利益协调功能使其应用成为必要
“法律取向由多因素决定”[17]使科技立法工程的应用成为必要。科技法要循序引导各个相关主体的利益需求,以达到最好的社会效应,而妥善协调科技与社会复杂机制的工作没有系统的视角则无法实现。如一项科技成果,申请人、申请单位各自应从该成果中分得何种利益由科技法律规范,若规定不善则起不到科技立法的原本期待效果。科技立法工程就是要通过系统研究来确定利益分配最优点,通过妥善调节利益从而最大化的促进科技创新和进步。
3.3 解决科技政策与法律的转化问题需要科技立法工程
在我国的科技立法中,普遍存在着政策多而法少的现象,这一问题是其他法律部门在立法时很少考虑的问题[18],在制定全新的科技法规范时还应辅之政策向法律的转化工作。一般的科技法律理论并不系统地考察政策与法律的关系问题,科技立法工程的理论却试图解决,作为具有全盘分析能力的科技立法工程能够很好的促进政策向法律的转化。
4 科技立法工程应用必要性的实证分析
上文通过抽象的逻辑推演验证了在构建科技创新法律体系中引入“科技立法工程”是必要的,以下将通过具体事例的分析再度验证此必要性。
4.1 应用科技立法工程进行立法(高科技发展法)的基本流程
我国现在并没有高科技发展法,这里仅以创设其为例来分析。制定有利于创新的科技法律制度是一个宏大的工程,制定高科技法就是其中一项重要工作。按照上文所介绍的科技立法工程的一般方法和有关模型,我们可以做出相应的高科技发展法的立法流程图。
4.2 基本流程中应用科技立法工程具有必要性
以高科技发展法的立法流程图为蓝本,我们可以比较是否应用科技立法工程对立法的影响。从整体上来说,整个立法过程是系统联系的,且具有强烈的循环性,内部的应急和回溯机制则是开放的,这些模型的确立是依据系统论和联系论确立的。之后按此流程立法,各个部分的信息要保持充分的畅通,这又需要信息论的支撑,反馈机制中又需要实证理论支持。更为重要的是,这些理论彼此只有高度关联,工作才能顺利开展。由此可见应用科技立法工程之必要。
进一步分析具体工作。首先要确定立法效果,这个效果当然就是要实现高科技在我国能优先发展、高科技产业能够得到国家扶持,验证效果的主要指标则是规范能否协同起到激励高科技产生与应用的效果。那么这里就产生了两个直接问题,一是哪些产业是高科技,二是哪些规范能更好的实现目标。定性产业非常重要,否则不知道哪些技术需优先发展,更谈不上如何激励。定性高科技必须通过技术预见来实现,所以盲目的凭感觉或现在的经验确定技术标准显然并合适。就哪些规范可以实现目标,要做一个统计,先用法律编纂理论确定相关规范、搜集信息并加以归纳提取,确定了科技发展一般规范、税收优惠规范、知识产权管理规范、技术交易规范等可作为实现目标的组成部分,再做规范促进效果的数据分析,统计各规范实施以来对科技进步的影响,这样才能有针对性,知道我们要通过制定什么规范来实现目标,谁来制定规范。开展这些工作要有系统论和信息论的视角,要有法律编纂的技术,不仅要有法律知识,还要有管理、经济、统计的知识,只不过法律知识是主导而已。如此复杂的工序,不先对各种方法进行统筹协调便难以实现,科技立法工程的价值就体现了出来。
其次,在形成规范组合的基础上,分别由各部门履行相应职能(为了提取该方法应用的整体感,我们可以去除相关枝节,只选取一种路径,因为其他路径的方法与之一致。下面分析亦为此而不再重复释因)。我们选科技部草拟一般科技规范论之。科技部通过信息与统计的方式,按照系统论的统一部署,找出很多可影响高科技的规范,加以筛选比照后确定需进一步分析的规范,包括企业机制、奖惩机制、国家倾向机制等。本环节的工作通过信息论和系统论,辅以其他理论才能实现,这些同样说明了科技立法工程应用的必要性。
再其次是分析条文的工作。我们选企业规范分析。企业规范由刺激企业创新、产生高科技的条文组成,制定条文先是要拟出初步方案,这个工作传统的研究也能解决,关键是如何保证条文的可行性和激励程度。以发挥企业参与创新为切入点,条文可以是资金奖励、技术援助、授予荣誉、宣传品牌等,此时通过利益平衡机制才能确定是激励大企业还是中小企业,假设均要发挥,那条文描述的就应是在技术实现程度高时重点扶持中小企业,技术难度大时为大企业;大企业是鼓励其引进人才来实现创新,小企业是进行知识产权援助等。技术预见则是按国家战略确定哪些技术优先,那些虽重要但可稍次之等,以便决定鼓励发展的对象。这些分析说明,整个立法在依靠科技立法工程时实现目标的工作会更有效率。
最后则是形成最终条文(可公布的法)和反馈问题了。反馈是科技立法工程提出的机制之一,原先的理论并没有系统的方法去督察立法的后续工作,这是科技立法工程理论的又一特色。事实上,条文的实施效果一定要跟进,只有这样才能真正检验并实现预期的目标。

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2009-09-02

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